浅议税务行政处罚的种类

大悟县地方税务局 李景然


税务行政处罚是指公民、法人或者其他组织有违反税收征收管理秩序的违法行为，尚未构成犯罪，依法应当承担行政法律责任，由税务机关依法对其实施一定制裁的措施。行政处罚是一种行政机关主动作为的具体行政行为，是对相对人的人身自由、财产、名誉或其他权益限制或剥夺，或者科以新的义务，体现了强烈的制裁性质，因此国家专门制定了《行政处罚法》规范行政机关的行政处罚行为。
一、税务行政处罚管理现状
根据《行政处罚法》第八条规定行政处罚有七种：(一)警告、（二）罚款、（三）没收违法所得、没收非法财物、（四）责令停产停业、（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关实施行政处罚时必须严格按照《行政处罚法》规定的权限和程序实施规定的处罚种类。考虑到其他法律法规具体调整的需要，因此《行政处罚法》在规范行政机关行政处罚的种类时在第八条特别作了一条附加规定，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这实际上是在行政处罚的种类上开了一个口子，按此规定在《行政处罚法》颁布前其他生效的法律、法规规定的行政处罚种类还可以继续适用，而且以后出台的法律、法规还可以补充行政处罚的种类。
根据国家税务总局《税务行政复议规则》第七条第六款的规定，税务行政处罚包括：罚款、没收非法所得、停止出口退税权。其中停止出口退税权的处罚设定在法律上有明确规定的是在二00一年四月二十八日修订后的《税收征收管理法》第六十六条才予以明确为一种行政处罚，这才符合《行政处罚法》规定行政处罚种类设定权限的规定。
正确划分税务行政处罚的种类有利于规范税务机关的行政执法行为，因为税务行政处罚是对管理相对人违反了税收管理秩序后，税务机关给相对人一定制裁措施的具体行政行为，是一种可诉讼行为，税务机关实施行政处罚时必须按照法定程序和权限作出，否则税务机关的行为是违法行为，因此应当正确界定税务行政处罚行为和“税务机关不予依法办理或答复的行为”（《税务行政复议规则》第七条第七款规定）。
然而，在新修订的《税收征收管理法》出台前，对税务行政处罚的种类规定还不规范和完善，根据《税务行政复议规则》及税收征管工作规程等规章规定，确定的税务行政处罚种类少，与基层税务机关的管理实际不相适应，一些税务机关根据税收征管规程规定，在管理中已经采取的有效管理措施在法律上没有充足的依据，特别是涉及到损害到纳税人利益的措施，如果不在法律上予以明确，不利于日常税收管理。因此，应当根据税收征管的发展情况，将原有规章、规程规定的有效管理措施上升为税收法律法规的规定。
二、税务行政处罚的种类
根据修订后的《税收征收管理法》规定，税务行政处罚的种类应当有警告（责令限期改正）、罚款、停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境。
其中责令限期改正从实质来看，它基本近似于《行政处罚法》规定的警告，无论是就其作用还是性质而言，几乎与警告相同，只是名称不同而已。罚款、没收非法所得和停止出口退税权是《税务行政复议规则》中已明确的税务行政处罚种类。
通知出境管理机关阻止出境是在原《税收征收管理法》中已明确规定的处罚措施，《税务行政复议规则》将其作为单独的复议情形，未作为税务行政处罚。而全国税务人员执法资格统一考试用书《税收执法基础知识》第57页认为“其他法律法规还规定有关机关可以依法对外国人、无国籍人可以采取驱逐出境、限制进境或出境、限期出境的行政处罚”。《税收征收管理法》第四十四条规定“欠缴税款的纳税人或者其它的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻其出境。”从该种措施的性质和手段看，应该属于税务机关依法提请，而由有权机关协助执行的一种税务行政处罚，根据《行政处罚法》第九条规定法律可以设定各种行政处罚，因此应当将阻止处境作为一种税务行政处罚。
新《税收征收管理法》修订后在第六十条第二款规定了“经税务机关提请，由工商行政管理机关吊销其营业执照”的处罚措施，这与阻止出境措施的执行主体相似，都是由税务机关依法提请，由有权机关依法执行的一种处罚措施。吊销营业执照是《行政处罚法》明确规定的一种处罚措施，阻止出境按照其性质也属于其他法律规定的一种行政处罚措施，只是执行机关的特殊性。根据税收法律规定，执行该两项法律规定的处罚措施的原因是相对人违反税收征管秩序，税务机关应当按照法定的程序处理后，才能提请相关机关执行，在提请之前税务机关应当按照《行政处罚法》规定的程序调查取证、审理告知无效后，再由税务机关提请相关机关执行，只是最终执行的结果由相关部门执行。这与申请人民法院强制执行税务罚款的措施相似。因此该两项措施应当是税务机关作出的具体行政行为，属于一种特殊的执行主体的税务行政处罚。这与我国现行的执法体制有关，是由于我国税务机关执法范围和权限的有限性决定的。管理相对人对该处罚措施可以依法申请上一级税务机关复议，也可以提请行政诉讼。在行政诉讼过程中税务机关为被告或与具体执行机关为共同被告，而诉讼中的举证责任应当全部由税务机关负责。因此对这两项税务行政处罚措施的程序、法律责任应当进一步规范和明确。
收缴发票或者停止发售发票是税务机关早已使用的一种管理措施，基层主管税务机关针对纳税人违章情况采取了停票或缴销发票等不同方式的管理制度，特别是增值税专用发票管理已形成了一套行之有效的管理体系，国家税务总局也制定了许多具体的发票控管办法。然而长期以来从税收立法到税务机关实际操作中没有将停止供应发票作为一种处罚措施，《税务行政复议规则》只将这一措施作为一种税务机关不作为的行政行为。
随着市场经济的不断发展，财务管理不断的规范和税收征管措施的日益强化，发票作为经济往来的重要凭据，已成为经济交往中明确经济责任的主要的原始凭证，纳税人交易活动的重要凭证。对发票的控管成为税务机关控税管理的有效手段。作为发票管理的主管机关，税务机关对纳税人停止或缴销发票后，势必影响到纳税人的正常经营活动。纳税人正常取得和使用发票以保证其经营秩序的运行无疑是纳税人的一种权益，在税务征管活动中税务机关应当充分尊重纳税人的权益，然而在新修订《税收征收管理法》实施前，税务机关对发票的停售和缴销随意性较大，影响到纳税人的生产、经营活动，如果纳税人对税务机关的发票控管措施提出诉讼。税务机关在诉讼中法律依据不足。
新《税收征收管理法》修订后在第七十二条规定“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，从立法的角度给税务机关的收缴发票予以认可。税务机关收缴和停止发售发票，是对纳税人使用发票权利的制裁，符合行政处罚的性质和特点。因此税务机关在采取收缴和停止发票处罚措施时应当按照税务行政处罚法的规定进行管理。
三、规范税务行政处罚措施
根据《行政处罚法》第二十条规定行政处罚由县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，《税收征管法》第七十四条规定“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的可以由税务所决定。”因此七种税务行政处罚措施中停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境应当由县级税务机关作出。
然而在《税收征管规程》中，对警告和罚款外的税务行政处罚规定得不具体，在基层税务机关执行中很不规范。急需完善现存的税收征管规程中税务行政处罚程序，当相对人违反税收管理秩序，需要给予税务行政处罚时，除警告和罚款外，税务机关应当按照行政处罚一般程序处理，例如对欠缴税款的出境前，需要阻止出境的，主管税务机关应当将欠缴税款情况及催缴文书报县级税务机关审理，县级税务机关将欠税情况及文书审理后向当事人下达《税务行政处罚告知书》，然后在当事人陈述申辩后制作阻止出境的《税务行政处罚决定书》交当事人，并制作《阻出境通知书》附《税务行政处罚决定书》交进出境管理机关执行，当事人在收到税务行政处罚决定书后不服的，可以对税务机关的处罚决定申请复议或提请行政诉讼。
因此，现行税收征管规程中关于税务行政处罚程序需要进一步完善，对除警告、罚款外的税务行政处罚程序需要的税务文书应当尽早制定，以便于税务管理程序的规范化、合理化。

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邮编：432800


对外贸易经济合作部


对外贸易经济合作部关于印发《1996年外经贸部国有资产管理工作要点》的通知
外经贸部


本部直属事业单位，各外贸中心（不含中国国际贸易中心），各商会、协会、学会，各总公司：
现将《1996年外经贸行业国有资产管理工作要点》印发给你们，请结合本单位实际情况认真贯彻执行。

附件 1996年外经贸行业国有资产管理工作要点
1996年是实施“九五”计划的第一年，也是落实国家国有资产管理局《国有资产管理体制改革与近期工作纲要》，开创国有资产管理工作新局面的关键一年。在1996年中，我部所属各企事业单位的国有资产管理工作重点是：以深化外经贸企业改革为重点，提高经济效益，扎扎

实实地贯彻落实国务院发布的《国有企业财产监督管理条例》，积极、稳妥地推进国有资产管理工作。现结合外经贸部的实际情况，提出1996年外经贸部国有资产管理工作要点：
一、善始善终地完成清产核资工作
从1992年至今，我部对所属企事业单位进行了全面的清产核资工作，取得了很大的成绩，目前已到了收尾阶段。今年要继续做好清产核资的资金核实工作，并对清产核资工作进行全面总结，针对清产核资中所存在的问题，认真写出清产核资工作的综合分析报告。同时，要求各单位

今后仍要继续做好清产核资工作，把清产核资作为企业内部管理的一项工作，使清产核资工作达到规范化、制度化、经常化。
二、加强宏观管理，制定和完善国有资产管理办法
根据国家国有资产管理的有关规定，以深入贯彻《国有企业财产监督管理条例》为中心，结合外经贸部的特点，抓紧研究制定外经贸部国有资产管理办法，包括我部直属企事业单位境内外国有资产管理及配套办法，使我部的国有资产管理工作纳入法制轨道，做到依法治产、规范管理。


研究制定国有资产经营责任制办法，明确企业经营者（总经理）权、责、利的关系，强化企业经营者的经营责任。企业对全部法人财产及其净资产的保值增值状况承担责任。让企业成为独立经营的法人，将企业保值增值状况与企业经营者的收入直接挂钩。
三、强化对企业进行监督管理
为建立健全我部对所属企事业单位进行管理的机制，根据国务院国发（1995）18号文规定，国务院授权外经贸部对所属的国有企业的财产经营进行监督。其监督的主要内容是对企业的国有资产保值增值进行监督检查，对企业的资产、负债和损益情况进行审查和审计监督，对企业

的对外投资及投资收益情况进行审查监督，决定或批准所属企业的设立、合并、分立、终止、拍卖、破产，同时，对企业经营者的经营业绩进行监督、评价，规范企业经营者的经营行为，保障企业的生产经营活动不受干预。
四、做好国有资产保值增值工作
《国有企业财产监督管理条例》是当前国有资产管理工作的基本法规。要以本条例为依据，加强对我部所属企业单位的国有资产经营状况进行监督，确保国有资产的保值增值。
我部所属各企业要承担国有资产保值增值的责任，认真做好1995年度的国有资产保值增值指标的考核工作，并写出详细的分析报告，为我部所属企业的国有资产保值增值指标的考核提供依据。
1996年度国有资产保值增值指标的申报工作即将进行，各企业要根据本身的实际经营情况，认真做好国有资产保值增值指标的申报工作。
五、进一步推行监事会工作
为明确监事会的组成、职责和议事规则，明确监事的权利和职责，完善监事会工作，加快我部所属企业现代化企业制度试点的进程，我部正在制定对所属企业派出的监事会工作规则，争取尽快出台。
在1995年向外运总公司派出监事会的基础上，要认真总结经验，进一步扩大向所属企业派出监事会的试点范围，1996年拟再选择两家企业派出监事会。
六、继续研究探索国有资产管理体制
按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极地探索国有资产管理与经营的合理形式和途径，在社会主义市场经济的条件下，要加强专门国有资产管理的机构。为此，我部正在研究探索对所属企业国有资产管理的新路子，构造国有资产经营管理的新体制。下一

步我部将进行广泛的调查研究，继续探索国有资产管理体制，以适应现代企业制度的要求。
七、建立健全企业破产和兼并、合并机制
为推动企业优胜劣汰机制的建立，促进企业自我约束机制的形成，要建立健全外经贸企业破产、兼并和合并的机制。对那些长期亏损的、资不抵债的企业，在征得银行总行的同意和在呆帐准备等范围内，要宣告破产。同时，为了实现企业资源的合理配置，进行企业组织结构的调整，根

据双方自愿、优势互补、共同发展的原则，企业之间可以进行兼并、合并。通过企业的破产、兼并和合并，建立企业内部管理制度，提高企业经济效益。我部和中国银行总行已成立了“破产工作领导小组”加强对这方面的领导。
八、做好国有资产基础管理工作
（一）建立和完善国有资产产权登记制度、国有资产统计报告制度和国有资产评估管理制度等一整套国有资产基础管理制度。以确保国有资产职能到位、基础管理工作扎实，做到国有资产“家底”清楚、产权清晰。
（二）建立和完善产权变动的报告制度。各企事业单位要认真做好国有资产产权的设立登记、年检登记、变动登记和注销登记，以确保国有资产的完整、安全和真实。
（三）做好国家投资企业资产年度报表工作。为了及时掌握国有资产的存量、结构、分布、运营及效益情况，促进加强国有资产管理工作，完善企业国有资产基础管理制度，并为主管部门宏观决策提供参考依据。各企事业单位要认真做好1995年度国家投资企业资产年度报表的填报

工作，并对年报数据进行整理分析，编写出全面的分析报告，并及时报部。
（四）建立报表通报制度。根据国家国有资产管理局的有关规定，我部布置了有关国有资产登记和统计报表，如：企业产权登记（年检）表、行政事业单位产权登记表、国有投资企业资产年度报表、国有资产保值增值申报表等。为做好我部国有资产的管理工作，确保国有资产有关报表

数字的及时、准确，我部将建立国有资产报表通报制度。
（五）提高国有资产管理人员素质。国有资产基础管理有大量的工作，为做好国有资产的基础管理工作，各单位领导应予以充分重视。同时，要配备必要的人员，并加强人员培训，以加强对国有资产的管理，提高经济效益，防止国有资产流失。



1996年4月9日