行政诉讼中的举证责任是行政诉讼制度的核心问题，也是关系公正与效率的司法改革目标实现的一项重要制度。行政诉讼举证责任的规定，是我国民主法制建设的一大进步，严格规范了行政机关依法行政，防止滥用职权，切实保护了公民、法人和其他组织的合法权益。

一、举证责任的起源及含义


举证责任制度起源于罗马法，到近代德国发展到繁荣阶段。中国古代诉讼制度中没有举证责任制度。在我国古代诉讼中，行政、司法不分，法官也是当地的行政长官，地位很高，包揽一切。从各种证据的收集调查及审查判断上均由法官说了算，不具备产生当事人举证责任制度的条件。我国从立法上引入举证责任制度是1910年起草的《大清民事诉讼法律草案》。


举证责任是证明主体为了使自己的诉讼主张得到法院裁判的确认，所承担的提供和运用证据支持自己的主张以避免对于己方不利的诉讼后果。举证责任有四个方面的内涵，第一，主张责任。主张是证明的前提，谁主张，谁举证。没有诉讼主张谈不上承担证明责任。第二，提供证据责任。有了诉讼主张，才需要承担提出证据的责任。这种责任是有特定含义的，它是一种风险负担，并不是所有当事人提出证据的行为都是在履行提出证据的责任。第三，说明责任。是指负有证明责任的诉讼方承担的运用证据对案件事实进行说明论证，使法官确信自己提出的主张。第四，是不利后果负担责任。举证责任的最终表现是如果不能提出能够说服法官确认自已诉讼主张的足够证据，承担举证责任的一方将承担败诉的结果。


二、被告负举证责任是行政诉讼的特有原则


我国三大诉讼制度是随着社会主义政治、经济、文化发展到一定历史阶段逐步确立发展起来的。其中，行政诉讼起步最晚，直到1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施，才标志着我国三大诉讼制度的基本确立。在三大诉讼制度中，每个诉讼制度对举证责任都作了明确的规定。刑事诉讼的证明责任。刑事诉讼中公诉案件的证明责任始终由公安机关、检察机关承担(也就是原告方)。他们代表国家行使检察权，侦查权，代表国家提起公诉，当然就必须承担证明案件事实、确定被告人有罪或无罪、罪重或罪轻的责任。除了特定的巨额财产来源不明等案件外，犯罪嫌疑人、被告人不承担证明自己无罪的责任。总之在刑事公诉案件中主要是司法机关承担证明责任。刑事自诉案件的证明责任由自诉人承担。


民事诉讼中的证明责任。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。这就是民事诉讼中的举证责任原则。谁主张，谁举证。同时也规定了人民法院有调查、收集证据的权利。


行政诉讼中的举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。从立法上明确了作为被告的行政机关应当举出证据证明行政行为的合法性。被告负举证责任是行政诉讼中的特有原则。


三、被告负举证责任的立法原意


行政诉讼在三大诉讼中确立较晚，它的确立，标志着依法治国又前进了一步。我国是一个拥有几千年封建专治的国家。“刑不上大夫”的封建残余思想禁锢着人们的头脑，老百姓始终处于社会的底层，是一个弱势群体。许多官员的思想受封建思想的影响，总认为自己高高在上，自己说了算，再加上法律上、行政管理上的漏洞，这种权力欲很客易澎涨。滥用职权，超越职权是很平常的事，为此呼吁了多年的“民告官”的法律终于出台。虽然有着很多老百姓不如意的地方，很多老百姓认为该调整的行政诉讼并没有规定，但《行政诉讼法》的实施确实是我国法律制度的一大进步，老百姓起诉有了依据。按照现在流行的平衡论的观点，被告在诉讼中主要是举征责任负担上比原告承担的责任更大，更多地是考虑原告的权益。被告负举证责任的立法原意主要在于监督行政机关依法行政，防止行政机关滥用职权，随意行政，确实保护公民、法人和其他组织的合法权益。


四、行政诉讼举证责任的特点


行政诉讼是专门处理解决行政案件的法律制度，它与处理解决民事案件的民事诉讼和处理解决刑事案件的刑事诉讼并列为三大基本诉讼制度。当代世界已有许多国家建立了行政诉讼制度。我国第七届全国人民大会第二次会议于1989年4月4日审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于l990年1O月1日生效施行，这标志着我国行政诉讼制度的全面建立。行政诉讼中的举证责任有如下特点：


（一）行政诉讼强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告或第三人举证置于同等地位。被告负举证责任是行政诉讼的特有原则；


（二）行政诉讼举证责任是单方责任，即举证责任由被诉的行政机关单方承担，不同于民事诉讼中的“谁主张、谁举证”。


（三）行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件。《行政诉讼法》第三十二条、三十三条、第四十三条，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的司法解释第二十六条、二十八条、第三十一条，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第一条，对被告举证内容、时间、程序、都作了严格的限制性规定。


五、被告承担举证责任的原因


《行政诉讼法》规定被告承担举证责任，当被告不能证明具体行政行为合法而法院又无法查明案件的事实真相时，由被告承担败诉后果主要基于以下原因考虑。


铁道部


铁路运输企业减员增效实施意见
铁道部



减员增效是铁路深化改革、强化管理，适应“两个根本性转变”，实现市场经营，保持稳定和发展的长期战略性任务，也是国务院领导多次对铁路工作的要求。全路各级领导、各管理部门，必须彻底转变用人观念，进一步采取有力措施，在职工总量有效控制的基础上，将企业用工逐步
纳入减员增效轨道。
实施减员增效的重点是铁路运输人员。减员目标是：1997年至2000年，全路既有线平均每营业公里每年减少运输人员1人以上，由37．2人减至33人以下。各铁路局（含广铁集团公司，下同）主要生产组劳动效率要达到或超过“七五”、“八五”期间全路各铁路局实际达
到的最高平均值水平。具体提效目标由各铁路局分别制定下达。
为保证减员目标实现，提出以下意见：
一、继续执行控制职工总量的有关政策规定。严禁从社会招工。新投产大中型项目所需人员，全部由运输企业内部挖潜调剂，本企业解决不了时可在全路调剂。
二、大力推动生产布局和劳动组织的调整，盘活存量资产，优化人员结构。运输生产布局的调整，除撤、并机车交路跨局的机务段应报部核批以外，均由各铁路局制定方案、组织实施，报部备考。
三、积极推动分离分流，减轻企业过重负担。要以减少运输支出、开辟新的经济增长点为目标，推动房建维修、生活后勤等部门加快进入市场，营造“四自”机制，逐步过渡为与经营主体分立的单位。积极分流主业营运、管服等人员，充实多经部门，减少主业成本支出。
四、修订劳动定额和生产定员标准，改革不适应需要的设计规范和规章制度，为减员增效提供基础性保证。
五、新定投产项目，要首先优化劳动力配置方案。凡应用新技术、新设备的地方，须同时提出减员增效方案，否则不予投资。
六、调整、压缩中专、技校的招生总量。优化专业设置，减少社会招生数量，加大对在职职工的培训能力。积极争取地方政府的理解与支持，视自身能力合理接纳复员退伍军人，以缓解统配人员压力。
七、规范用工形式和开支渠道。企业现有各种用工（除企业中的公检法人员外），统一归并为劳动合同制职工、临时工、劳务工三种形式，实行分类管理、使用，工资按规定列支。对非生产急需的临时工、劳务工要及时清退。认真清理长病、长休人员，区别情况予以处理。对实行劳动
合同制的人员，凡构成解除劳动合同条件的，要依法及时解除劳动合同。
八、实行职工企业内部下岗、待岗，促进择优上岗。对因生产布局、劳动组织调整和生产任务不足而出现的富余人员，实行内部下岗；对因个人能力不胜任本职工作，在安全、路风、劳动纪律等方面发生违纪行为，构不成解除劳动合同的人员，实行内部待岗。下岗、待岗人员均应降低
工资待遇。
九、积极开发铁路内部劳动力市场。强化内部下岗、待岗职工转岗培训，提高下岗、待岗人员重新上岗能力。使内部劳动力市场成为调节铁路劳力需求的“蓄水池”，引入竞争机制，促进人员结构的合理调整。
十、搞活企业内部分配。根据企业各类人员不同特点，实行灵活多样的分配形式，建立对全体劳动者实施动态绩效考核的分配体系，运用工资分配经济杠杆，获取最大的劳动效率和效益。提倡职工一专多能，根据条件实行并职并岗。
十一、对实行体制改革、减少管理层次、取得良好效果的铁路局，部予以奖励。
十二、实行减员增效领导负责制。各级领导要把提高劳动生产率作为企业经营的主要目标落实到各个部门、各个岗位，分层次实行考核奖罚。各单位凡职工总量与其他从业人员比上年末减少或持平，完成部下达减员计划指标的，对单位给予奖励，超额完成的多奖；未完成计划指标的，
适当处罚。
十三、各运输企业的施工、工附业等部门，也要按照减员增效精神，逐年减少人员。
十四、多经企业是安置分流人员的主渠道，各单位应大力扶持。积极开辟新的经济增长点，提高吸纳能力。未经批准，多经企业不得直接从社会接收人员。
十五、劳动力配置实行归口管理，非归口管理部门下达文件不得夹带增机构、提级别、加人员。
十六、在社会环境尚不具备大量接纳企业富余人员的条件下，暂以下列人员作为本企业减员计算口径。
1．终止、解除劳动合同人员；
2．充实多经、集经人员；
3．外出劳务（停薪留职）人员；
4．企业内部退养人员；
5．新建铁路内部调剂人员。
附件：铁路运输企业1997年减员计划（略）



1997年2月13日