从地役权到公物的特许使用

刘建昆


　　《中华人民共和国物权法》第十四章专章规定了地役权制度。所谓地役权是指利用自己的土地而不得不役使他人土地而产生的权利。它的基本功能是调整不同土地所有者之间因共同利用各自土地而产生的权利义务关系，以使在相邻土地归属于不同主体的情况下，使需要借助他人土地之便利才能利用自己土地的人，得以顺利利用自己的土地。他人的土地为供役地，自己的土地为需役地。在大陆法系中，均把土役权视为一种他物权，一种最基本的用益物权。而在英美法系中，地役权也被认为是对他人土地的权利，但地役权区别于地权，被称为非地权利益。

　　实践中，公物之上是存在很多役权的。以城市道路为例，凡是非道路行政机关（或其下属事业单位）设置的诸如各种供水供电燃气管线、邮政、电信设施等，无论埋设于道路之下或者修建于道路之上，均属之；甚至于，其他行政机关设置于道路公物上的设施，如公安机关设置红绿灯、监控眼等，亦属之。城市道路公物或者广场之类公物，是建立在国有土地不动产之上的，公物与土地已经成为不可分割的不动产，并且以公物的面目出现，因此这种地役，应当视为对不动产公物的役权。

　　然而这种役权能不能构成《物权法》上的地役权？我们认为，公物的管理和使用，属于公法上的设置事项，这些地役事项尽管还与《物权法》有一定的相同或者联系，但是已经独立出来而为行政法律所调整。故民国学者范扬云：“此种权利，系存于公法关系中，其为公权，固无待论。”

　　公物的特殊使用是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，这种制度一般采取行政许可的形式，其最核心的部分就是这部分脱胎于物权法上地役权的利用。我国民国学者范扬在其《行政法总论》中称之为“公法上之独占使用”；王名扬先生介绍为“固定的特别独占使用”；高家伟翻译沃尔夫《行政法》翻译为“特殊使用许可”；杨建顺翻译盐野宏《行政法》则称为“特许使用”其实指的是同一种制度。

　　按民国范扬介绍，尚有“公物使用权之特许”与“公法上之独占使用”不同，前者“在特定共用物上，为特定人设定公法上之特别使用权”，然未提及实例，语焉不详。究竟是指因双方行政契约（合同）约定而产生的临时独占使用，还是法国法上的“普通独占使用”，尚不能确定。

　　与特许使用伴生的，尚有两种警察权上的许可，一为公物警察权许可，二为安全警察权许可。我国《交通安全法》第三十二条规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”这两种许可与公物的特别使用许可是不同内容的三个许可。

　　公物管理权在城市主要是城市建设行政机关的职权。从公共用公物在中、法、德、日、韩等国家的发展可以看出，社会管理制度中共性还是大于个性的。如果能够深刻把握住其实质，紧密的与我国现实联系起来，理论才能够有所发展，行政法学才有可能避免遁入书斋而成为玄而又玄的“理论”。

二○○九年十月十六日



浙江省绍兴市人民政府


绍兴市人民政府法制局
　
印发《绍兴市企业补充养老保险试行办法》的通知
绍市府发（1993）74号

各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
　　现将《绍兴市企业补充养老保险试行办法》印发给你们，请遵照执行。

绍兴市人民政府
一九九三年九月十五日
绍兴市企业补充养老保险试行办法

　　第一条 为深化企业职工保险制度的改革，逐步建立和健全企业补充养老保险制度，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》精神，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于市直属企业。
　　第三条 企业补充养老保险是在国家基本养老保险的基础上，由企业为职工办理的一种养老保险形式。建立企业补充养老保险制度旨在增强企业凝聚力，调动职工的生产积极性。政府有关部门应当提倡和鼓励企业建立补充养老保险。
　　第四条 有经济能力的企业，可在年人均一个月工资总额的的幅度以内，建立适合企业实际的补充养老保险制度。所需经费从企业自有奖金中列支，不征工资调节税和奖金税。
　　第五条 市劳动局所属的市社会劳动保险管理处，经办企业补充养老保险的具体业务。企业向市社会劳动保险机构缴纳的补充养老保险金，市社会劳动保险管理处应在国家允许范围内选择基金最佳的办法增值，提高基金的增值率，所得利息计入各企业补充养老保险基金总额。市社会劳动保险管理处要增强服务意识，努力简化手续，提高办事效率，认真负责地为企业做好服务工作，将各企业缴纳的补充养老保险金分别建档立卡，每半年与企业核对一次。
　　第六条 企业建立的补充养老保险金，应按实记入《职工养老保险手册》，每年与职工核对一次。
　　第七条 企业补充养老保险金的支付办法和具体条件由企业通过职代会讨论确定，报市劳动局备案。职工退休后由企业核算并报市社会劳动保险管理处核实支付。职工因故死亡的，可以由法定继承人领取补充养老保险金，作为补充抚恤费。
　　第八条 企业补充养老保险金专款专用，企业之间不调剂使用。市社会劳动保险管理处要确保到期支付和兑现，其利息不低于城乡居民同期银行存款利率。
　　第九条 本办法由市劳动局负责解释。
　　第十条 本办法自发布之日起试行。各县（市、区）属企业可参照执行。