浙江省绍兴市人民政府


绍兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法

市政府令〔2003〕63号


　　现发布《绍兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，自2003年9月20日起施行。　　

　　

市长

二OO三年九月十二日　

　　 　　 　　
绍兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法

　　第一条 为加强城市管理，维护城市秩序，提高行政执法水平和效能，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规的规定，结合绍兴实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于绍兴市市辖区范围。
　　第三条 市城市管理行政执法局是省政府根据国务院授权批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，统一行使市辖区城市管理的行政处罚权。
　　市城市管理行政执法局建立城市管理行政执法队伍，与城市管理行政执法局实行一套机构，对外统一以城市管理行政执法局的名义依法实施行政处罚，并由城市管理行政执法局承担法律责任。
　　第四条 单位和个人应积极支持城市管理行政执法局执行公务，并有权制止和检举揭发违反城市管理规定的行为。
　　第五条 市城市管理行政执法局的具体职责是：
　　（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
　　（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
　　（三）行使城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
　　（四）行使市政公用管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
　　（五）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权、对城市饮食服务业排污行为的行政处罚权；
　　（六）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对店外无照商贩的行政处罚权；
　　（七）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占人行道行为的行政处罚权；
　　（八）履行法律、法规、规章或者省人民政府规定的其他职责。
　　第六条 城市管理行政执法人员执行公务时，可以行使下列权利：
　　（一）进入被检查单位或现场进行调查或者依照法律、法规的规定进行检查；
　　（二）查阅、调阅或复制被检查单位与检查事项有关的资料；
　　（三）依法采用录音、录（摄）像等手段，取得有关证据材料；
　　（四）依法对违法行为所涉及的工具、物品、证件等予以查封、扣押或者对证据进行登记保存；
　　（五）依法实施行政处罚；
　　（六）法律、法规、规章规定的其他职权。
　　第七条 市、区相关行政管理部门应当积极协助、配合城市管理行政执法局依法集中行使行政处罚权，有关审批许可事项、管理中需城市管理行政执法局行使行政处罚权的事项，应当在批准或者发现之日起7日内抄告城市管理行政执法局，因未抄告而导致严重后果的，相关部门应承担相应责任。
　　行政处罚权相对集中行使后，原有关行政管理部门不得再行使已由市城市管理行政执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效。
　　第八条 城市管理行政执法人员执行公务时，应统一着装，佩戴执法标志，出示《浙江省行政执法证》，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行执法。
　　第九条 对公民处以50元以下，对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，执法人员可以当场填写预定格式、编有号码、加盖市城市管理行政执法局公章的处罚决定书，作出行政处罚。其中，依法给予20元以下罚款或不当场收缴罚款事后难以执行的，执法人员可以当场收缴罚款。
　　除前款规定的可以当场作出的行政处罚外，市城市管理行政执法局实施的其他行政处罚，必须全面、客观、公正地调查、取证。调查、取证终结，由市城市管理行政执法局负责人对调查结果进行审查，对确应受行政处罚的，应作出行政处罚决定，下达行政处罚决定书；对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，市城市管理行政执法局负责人应当组织集体讨论决定。
　　第十条 市城市管理行政执法局在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人享有陈述权、申辩权。作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，还应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当组织听证。
　　第十一条 同一违法行为同时违反若干法律、法规、规章规定的，市城市管理行政执法局应按其中最重一项进行处罚，不得重复处罚。
　　第十二条 市城市管理行政执法局查处的违法案件，需要作技术鉴定的，应提请相关行政管理部门或专业鉴定机构鉴定。
　　第十三条 市城市管理行政执法局查处的违法案件，需要责令当事人补办有关手续的，应事先书面通知有关行政管理部门，由有关行政管理部门提出是否允许当事人补办有关手续的意见后，方能作出处理决定。
　　有关行政管理部门应当在接到市城市管理行政执法局的通知后7个工作日内提出意见。逾期未提出意见的，视为同意当事人补办有关手续。
　　第十四条 市城市管理行政执法局实施行政处罚时，应当遵守下列规定：
　　（一）制作统一规范的行政处罚决定书；
　　（二）使用财政部门统一印制的罚没款收据；
　　（三）当场作出罚款处罚决定的，除依法可当场收缴罚款外，应告知被处罚人在7日内到指定的银行缴纳罚款；
　　（四）告知当事人应有的权利；
　　（五）罚没款全部上缴国库；
　　（六）没收的物品应按照国家有关规定处置，不得自行留用。
　　第十五条 市城市管理行政执法局实施强制措施时，应当遵守下列规定：
　　（一）向当事人发出经市城市管理行政执法局负责人签发的通知书，并可以要求有关单位予以协助；
　　（二）实施查封、扣押时，应制作清单，写明财物的名称、种类、规格、数量等，由承办人和当事人签名或盖章。清单由执行单位和当事人各执一份。
　　（三）建筑物和设施需要强制拆除的，应向当事人发出限期拆除通知书；逾期不拆除的，予以强制拆除，所需费用由当事人支付或以料抵工。
　　第十六条 市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书，应当在作出后7个工作日内，按案件的类型抄告相关行政管理部门。相关行政管理部门发现行政处罚决定不当的，应当在7个工作日内将意见反馈给市城市管理行政执法局。
　　市城市管理行政执法局在执法过程中发现相关行政管理部门没有依法履行职责时，应当及时告知相关行政管理部门。
　　第十七条 当事人对市城市管理行政执法局作出的处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。除法律、法规另有规定外，行政复议和行政诉讼期间不停止行政处罚的执行。当事人逾期不履行行政处罚决定的，市城市管理行政执法局依法强制执行或申请人民法院强制执行。
　　第十八条 对侮辱、殴打城市管理行政执法人员，妨碍城市管理行政执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
　　第十九条 单位和个人对城市管理行政执法人员在执法中的违法行为有权举报，市城市管理行政执法局或者监察等部门应当按规定及时查处。
　　第二十条 对城市管理行政执法人员在执行本办法时滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

　　社区矫正工作在我国尚属于新生事物,从试点到推进,仅仅只经历了十年。与之相应,检察机关对社区矫正检察法律监督工作的探索也始终处于摸索阶段,没有先例和模式可循。因此,有必要从实践的角度对此项工作进行研究,使社区矫正检察监督工作能更好地发挥法制保障作用。

　　一、社区矫正的基本理论

　　(一)社区矫正的概念

　　现代汉语词典解释,矫正:改正、纠正的意思。社区矫正是一种非监禁刑罚执行方式,属于检察机关刑罚执行监督的范畴。社区矫正的词源来自英文Community correction,是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。简单地说,就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。中国的“社区矫正”概念,“两高两部”在2009年9月《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中作了定义:社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

　　(二)社区矫正的制度背景

　　社区矫正制度的产生随着人类社会的发展而发展。产生背景源自于人类社会对刑罚执行观念的转变。人类社会从原始社会、奴隶制社会、封建社会发展到现代社会,刑罚经历了从报复刑、威慑刑、教育刑的转变。报复刑以善有善报、恶有恶报的社会报应观念为理论基础,认为刑罚是对危害行为的公正报应求得解除犯罪人罪责的唯一方法。以宗教色彩浓重、宗法成分浓厚、残酷性为主要特点。威慑刑以心理学对人们的心理研究为基础,认为刑罚可以通过使人们感到恐惧来阻止人们犯罪。因此以刑罚残酷、刑罚不平等、自由刑无足轻重为主要特点。教育刑是指在监狱执行自由刑的过程中对犯人进行教育矫正,使之养成遵纪守法的行为模式,重返社会过正常的社会生活,从而达到预防犯罪的目的。意大利刑法学家贝卡利亚(1738～1794)在著名的《论犯罪与刑罚》中指出,预防犯罪优于惩罚犯罪。教育刑论者认为:犯罪既非犯罪人自由意志的选择,也不是天生自然决定的,而是不良社会环境与个人相互作用的综合产物;国家不应一味惩罚作为社会环境牺牲品的犯罪人,而应当用刑罚惩罚的同时教育改造他们,使其尽快回归社会,矫正、教育、改造犯罪人才是刑罚的目的。教育刑的理念孕育了社区矫正制度,对西方国家的行刑实践产生了重大影响。19世纪末近代学派主张行刑社会化思想。所谓行刑社会化,概而言之,就是为了缓解监禁刑对罪犯再社会化的负作用,扩大非监禁刑的适用,尽可能把罪犯放到社会上接受矫正,适度弱化监狱的封闭性,使其尽可能接近于自由社会,并扩大社会力量对矫正事业的参与,以利于罪犯重归社会。该主张提倡慎用监禁刑,尤其是短期监禁刑,并且提出了刑罚替代物的概念,即尽可能适用各种非监禁措施来代替监禁刑的执行,如法庭警告、训诫、善行保证、罚金、赔款、缓刑等。20世纪50年代兴起了罪犯再社会化思潮,以安塞尔为代表的新社会防卫学派提出对罪犯实行人道和再社会化,使社区矫正思想由孕育走向成熟,并逐渐由学说渗透到立法,再转化为各国的行刑实践。非监禁刑罚措施目前成为西方国家占主导地位的行刑方式,也已成为世界各国刑罚体制改革发展的趋势。20世纪七八十年代以来,各国都在不断进行刑罚制度的创新,尝试用最有益的方式处理犯罪和犯罪人,社区矫正就是这样一种刑罚方式的探索和实践。在许多国家中,适用社区矫正的人数大大超过监禁人数。过去,我国没有使用社区矫正的名称。但是,中国的刑罚制度中,包含了社区矫正的有关内容。例如,管制、缓刑、假释等。不过,与其他一些国家相比,特别是与一些发达国家相比,中国的做法在制度上、力度上,都有需要改进的地方。

　　(三)我国开展社区矫正的价值评析

　　1、矫正制度确立的立法意义

　　目前,行刑社会化成为衡量一个国家先进和文明程度的标志之一。随着全球化的发展趋势以及我国改革开放的深入推进,借鉴世界上先进法律制度、推行社区矫正工作,不仅是我国刑罚执行制度的改革需要,更是预防和减少重新犯罪、维护社会治安的有效举措。我国在2003年试行社区矫正制度的基础上,于2011年以基本法立法的形式,将社区矫正制度规定在我国刑法修正案中。社区矫正制度的正式确立,不仅是对社区矫正试点工作的充分肯定,也为司法行政机关履行指导管理社区矫正工作职能,全面推进社区矫正工作提供了法律依据。社区矫正制度的推行是我国刑罚制度贯彻落实宽严相济刑事政策,适应经济社会发展新形势,加强和创新社会管理的重要举措。

　　2、矫正制度施行的实践意义

　　社区矫正,不仅有利于提高对罪犯的教育改造质量,促进社会治安秩序的良性循环,而且有利于合理配置行刑资源,减轻国家的行刑成本。具体来说,社区矫正制度施行的意义体现在以下方面:一是社区矫正制度兼顾了刑罚的报应和预防目的,契合了人类对正义的追求。社区矫正既有一定的刑法惩罚性,又注重罪犯的再社会化。因此,从社区矫正的法律价值和正义的取向来看,它是以惩罚为基础,以矫正(恢复)为主的刑罚制度,应当注意平衡罪犯、被害人、社区、社会和国家利益之间的利益冲突,兼顾上述各个主体各自的利益需求,修复被犯罪破坏的社会关系,恢复公平正义,最终实现社会的和谐作为基本价值目标。二是社区矫正制度以犯罪人复归社会为终极目的,闪耀着人性关爱的光芒,体现了一种宽容精神。社区矫正一方面使服刑人员得到有效监管,使人们改变对服刑人员的“标签”式看法,让社会变得更加公正、和谐;另一方面,社区矫正通过弱化监狱的封闭性、放宽罪犯自由度、增加罪犯与社会的联系,促使罪犯掌握生活技能与相关社会知识、塑造罪犯符合社会正常生活的信念和人格,最终促成罪犯回归社会,使他(她)能够更快、更好地融入社会,达到预防犯罪的目的。可见,社区矫正不仅体现了对人的尊重,更重要的是通过保护犯罪人权利,重视犯罪人的生活处遇和生活扶养,体现了刑罚的人道价值,符合刑罚的根本目的。三是社区矫正制度节省了司法资源,有利于刑罚的经济化。将一些不需要监禁或不再需要继续监禁的罪犯置于社区环境中进行矫治,可以有效缓解监狱的拥挤,防止严重犯罪分子与其他罪犯之间的交叉感染,防止由此带来的各种隐患。同时还可以有效节约并合理配置行刑资源,降低国家行刑成本,使国家在全面建设小康社会的进程中有更多的资金用于经济和文化建设。

　　二、社区矫正检察监督概述

　　(一)社区矫正检察监督的概念和内容

　　社区矫正检察监督是指各级检察机关根据法律规定,对社区矫正执法各环节进行监督的执法活动。

　　根据《刑事诉讼法》、《监狱法》及《人民检察院监外执行检察办法》等法律法规的规定,检察机关依法对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行法律监督。检察机关在社区矫正活动中监督的主要内容为:1、加强对适用社区矫正的监督。包括对人民法院判处缓刑、管制,决定假释,监狱机关决定监外执行进行的监督,避免在刑罚适用中的违法和权钱交易。2、加强对交付执行的监督。主要是对社区服刑人员的交付执行及交付执行的法律手续是否合法、完备进行监督。3、加强对执行变更的监督。对执行机关是否对不遵守社区矫正措施的服刑人员依法给予处罚,是否对暂予监处执行条件消失的监处服刑人员依法收监执行以及是否对符合减刑条件的监处服刑人员予以减刑等进行的监督。4、加强对执行终止的监督。对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制和执行期间死亡的监外服刑人依法按期履行相关手续等进行监督。5、加强对监管矫治措施的监督。对于执行机关是否按照规定建立有关的社区矫正所必需的组织、档案、措施等进行的监督。建立、健全对社区矫正日常奖惩、实施公益劳动、开展矫治项目等执行活动的监督制度。坚持依法维护社区服刑人员的合法权益,及时纠正侵犯其合法权益的行为。

　　(二)社区矫正检察监督的法律基础

　　检察机关在我国社区矫正的推进中起着重要的保障作用。两院、两部在2003年、2005年社区矫正试点通知中均作了相关规定。2009年9月,“两高两部”联合下发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中指出:“人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的法律监督,发现有违法情况时应及时提出纠正意见或检察建议,保障刑罚的正确执行。”2012年1月,“两高两部”联合制定的《社区矫正实施办法》第二条对各机关参与社区矫正作了具体的分工规定。其中第二项规定:“人民检察院对社区矫正各执法环节依法进行法律监督。”明确了检察院对社区矫正工作的监督职能。

　　(三)社区矫正检察监督的法理基础

　　我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关。我国检察权随着社会的发展,在参与社会管理工作中,发挥着更加举足轻重的地位。对社区矫正进行检察法律监督,有检察监督权的法理依据。1、检察权的监督性。2、检察权的保障性。检察机关保障人权的使命,在社区矫正工作中主要体现在,依法对社区矫正主体的社区矫正执法活动履行法律监督职能,通过对法院适用矫正刑的判决、裁定进行监督,提出抗诉或检察建议,为社区矫正群体提供权利救济,以保障社区矫正执法活动顺利进行,督促司法机关和司法行政机关依法行政。3、检察权的扩展性。随着经济的发展,涉及国家和社会利益的纠纷增多,检察职能在国家强化对社会干预的趋势下,得到了合理的扩张,从诉讼领域走向一般社会事务。检察机关应当利用法治、规则和程序,来调整和润滑社会关系,消弥矛盾和冲突,促进社会和谐。4、检察权的融合性。在社会转型时期,检察机关既是社会稳定的保障力量,也是社会稳定的建设力量。在防范和化解社会矛盾和冲突方面,检察机关应当承担起更多的社会责任。(五)检察权的时代性。社会的需要,实践的发展,不断提出需要解决的新课题。随着我国改革的深入,出现了影响经济发展、社会稳定的深层次矛盾,社会治理对司法的仰赖日益加重。检察权应当积极回应经济生活条件的变化,不断优化和更新,增强服务大局的主动性,不断满足社会和民众的新要求新期待,实现维护公平正义的神圣使命。

　　三、社区矫正检察监督工作开展情况(以上海市金山区为例)

　　目前,金山区检察院监所科履行着对社区矫正的主要监督工作。2011年12月至2012年10月,金山区法院判处缓刑人数共827人,其中本区籍278人,外区县114人,外省市435人,2012年度法院判处缓刑率占全年审决人数的50.7%。金山区检察院共检察监外罪犯679人次,与前一年比增加14.5%。监外罪犯中,重新犯罪有8人。金山区检察院在社区矫正工作中,共发出检察建议书3份,检察意见书4份,4名严重有违法行为监外罪犯经审查符合收监条件后已收监执行;发出纠正违法通知书5份。

　　值得一提的是,根据社区矫正检察监督工作的需要,随着检察改革的深入推进,2012年金山区检察院根据上海市检察院的部署和要求,专门成立了社区检察科,下设三个派驻检察室,目前科室有专职干部9人。这个科室的职能定位主要有两部分:一是对刑事诉讼的源头监督;二是对非监禁刑罚执行的监督。目前区检察院有两个部门在共同履行着社区矫正检察监督工作。随着本区社区矫正中心在年内的成立,社区矫正的检察监督工作也将根据工作需要在监督机构人员上作相应的调整。

　　四、社区矫正检察监督存在的问题

　　(一)监督规定不完善,缺乏法律操作依据

　　在我国,还没有出台专门的《社区矫正法》以及与之相配套的细则,没有对社区矫正的性质、范围、检察机关进行监督的介入程序做出相应的明确,导致检察机关很难合法有效的进行监督。