公民基本权利宪法保障论纲

高军
（江苏技术师范学院人文学院　 常州 213001）

［摘要］现代世界各国宪法中均写入了大量的公民基本权利条款，为了使这些条款真正得以落实，现代西方国家往往在宪法中确立了包括分权、宪法解释的原则、宪法权利的直接适用性、违宪审查方式等具体的公民基本权利保障制度。
［关键词］宪法　　基本权利　　　保障
众所周知，人权是宪法的起点和归宿，宪法常被称作“自由公民的大宪章”，现代世界各国均在宪法中写入了大量的公民基本权利条款。当前，除少数国家以外，绝大多数国家均确立了宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”的地位。“但宪法的这种最高法规范性，有时却会因为法律等下位的法规范或者违宪性质的权力行使，而产生受到威胁或扭曲的事态”，“因此，有必要在事前防止可能招致宪法崩溃的政治动向，或者预先在宪法秩序之中建立事后可以纠正的措施。这种措施，通常被称为宪法保障制度”。具体而言，宪法保障制度可以分为“宪法自身所规定的保障制度”以及“尽管宪法中没有规定，但可看作是基于超宪法性质的根据而被肯定的制度”。[1]对公民宪法基本权利而言，如何使其不至于沦为仅仅停留在书面上的“纸上的权利”，考察现代西方国家的宪法，可以发现，一些国家通过“宪法自身所规定的保障制度”能为我们提供有益的经验。
一、宪法中确立分权的体制
人类历史的经验表明：对公民权利而言，最大的威胁不是来自与其地位平等的个人，而是来自于政府。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[2]近代启蒙思想家认为，防止政府滥用权力，就必须避免权力过于的集中，将立法、行政、司法三权之间相互独立、分别委托给不同的人或团体行使，三者之间分立与制衡可以达到防止权力腐败的目的。英国近代的政府体制是分权的最初表现形态，被称为“自由和优良政体的重大秘密”。[3]法国《人权宣言》第16条则明确宣称，“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法”。现代西方各国在政治体制选择方面，大都确立了三权分立原则。“西方国家的‘有限政府’和‘三权分立’的政治理论原则，是由宪法加以确定，并在宪法约束力的作用下，得以实施的”。[4] 因此，权力分立的体制被称为优越的“自由主义的政治组织之原理”。[5]美国宪法本身即按照典型的三权分立结构而形成，而有一些国家的宪法中则直接宣称三权分立为其指导原则，例如，俄罗斯联邦宪法第10条明确规定，“俄罗斯联邦的国家权力根据立法权、执行权和司法权分立的原则来实现”，“立法权、执行权和司法权的机构是独立的”。
在三权中，各国宪法对司法权独立极为重视。与立法和行政机关更容易为政治上的权宜之计和民众的要求左右相比，司法部门更具备保护少数者权利的资格，因为司法权不但可以通过限制立法、行政权力的滥用来间接地保障公民权利，而且可以直接有效地对公民被侵犯的权利予以救济。但是，由于“司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强制又无意志，而只有判断”，[6] 因此，司法机关的独立显得至关重要。“没有这种独立，就无法防止立法权力和行政权力的滥用，也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用”。[7]司法独立有两层含义：一层是司法权从立法权、行政权中独立出来；另一层是法官在裁判时独立行使职权，又被称为法官的职权独立。而这种职权的独立，是司法权独立的核心。[8]它要求法官在审判案件时，作为独立的个体的存在，不受来自外界压力的干涉，惟法是从，即“司法独立的价值在于它能使法官在作出判断时不必害怕遭到报复，使他们能脱离外界的影响”。[9]目前，世界上大多数国家都在本国宪法中确立了法官独立的原则，例如，德国基本法第97条第1项规定：“法官是独立的，只服从法律”。日本宪法第67条第3款规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的约束”。意大利宪法第101条第2款规定：“法官只服从法律”。俄罗斯联邦宪法第120条规定：“法官是独立的，只服从于俄罗斯宪法和联邦法律”。
除了在宪法中规定原则性的“司法独立”条款外，许多国家的宪法中均不遗余力地规定了大量的“司法独立”保障性条款，对法官的任职年限、任职条件、任职程序甚至法官任职期间的薪金问题都作了规定。例如，以简洁、惜墨如金著称的美国宪法却对法官的任职及薪金作了如下规定：“最高法院与低级法院之法官如忠于职守，得终身任职，于规定期间应受俸金，该项俸金于任期内不得减少”。德国基本法第97条第2款规定，“终身定职的专职法官不得违反其意愿在其任期届满前将其撤职或停职（终身或暂时的）或调职或命令其退休，除非根据法律并按法律规定的方式作出司法裁决。立法可以限定终身职法官的退休年龄。在法院的组织或管辖地区发生变动时，法官可以转至另一法院或被免职，但应保留其全薪”。俄罗斯联邦宪法第121条规定“法官终身制”，“法官的职权只能基于联邦法律规定的程序和理由予以剥夺或中止”，第122条进一步明确了，“法官不受侵犯”、“非经联邦法律规定的程序，法官不得被追究刑事责任”。日本宪法对法官任职保障规定得十分详细，第78条规定，“法官除因身心故障经法院决定为不适于执行职务者外，非经正式弹劾不得罢免。法官的惩戒处分不得由行政机关行使之”。第79条和第80条更是详细规定了最高法院和下级法院法官任职条件、任期、任命程序、罢免程序、退休年龄、报酬等。
二、宪法中规定公民基本权利的直接适用性
“没有救济就没有权利”、“救济先于权利”，这两句古老的法谚道出了救济对权利实现的决定性意义。事实上，“一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利”。[10]对宪法规定的公民基本权利而言，也同样如此。由于宪法所确认的公民基本权利，需要通过将这些基本权利具体化后的普通法律来实现，但是，普通法律可能会存在对基本权利的误读、曲解或缺漏，所以普通法律并不能完全替代宪法本身对基本权利的保障作用。虽然宪法中规定的这些公民基本权利看上去很美，但如果当它们在实际生活中被侵犯时无法得到有效的救济，则这些规定对公民并无实质性的意义。“在现代法治社会的权利救济体系中，诉讼救济是最主要、也是最有效的救济方法，而宪法诉讼则是保障公民基本权利的最终性的救济途径”。[11]在英美法系，宪法基本权利从来就有直接效力。英国和美国的法院都可以直接适用宪法性法律，而同样属于英美法系国家的加拿大，其宪法第24条“如果本宪章所保障的任何人的权利或者自由被侵害或者被否定时，他可以向管辖法院申请，以便获得该法院根据情况认为适当的和公正的补救”的规定，明确宣示了基本权利条款的直接适用性。大陆法系国家则多数通过宪法中明文规定基本权利的直接适用性，例如，德国基本法第1条中规定了宪法基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机构承担义务。第19条中规定，任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定，可向普通法院提出诉讼。葡萄牙1982年宪法第18条第一款规定：“关于权利、自由与保障的宪法规定，得直接适用”。俄罗斯联邦宪法通过第15条、第18条、第46条共三个条款确立了完备的公民直接行使宪法诉权的制度。事实上，承认宪法公民基本权利的直接效力，实行公民基本权利的宪法诉讼，已成为当今世界性的宪政惯例。[12]
三、宪法中确立宪法解释原则
由于宪法所确认的公民基本权利本身是概括的和原则的，需要通过普通法律来进一步界定和落实。因此，如何保证这些普通法律能真实地贯彻宪法的意图、原则和精神，确立宪法解释的原则是非常关键的。正如学者所言，“宪法既然作为一种规则，来规范政治和社会的基本形态，就必须将在很大程度上左右国民的生活，所以明确什么是已被制定的规则的解释论是不可或缺的，也是不可被轻视的。如果疏忽这项工作的话，就会使已制定的规则模糊不清，进而导致执政者可以轻而易举地滥用权力，而国民却难以阻止其对权力的滥用”。[13] 基于此，许多国家直接在宪法中确立了宪法解释的原则。
首先，只有宪法的最高法律地位得到确认，才可以使宪法基本法的地位得以确立，真正成为统率其他一切法律的“母法”，故在世界各国的宪法中，大都规定了宪法与普通法律的关系，多数国家明确规定了宪法比普通法律具有更高的法律地位，同时宣称违反宪法的法律和其他规范性文件一律无效。[14]例如，日本宪法第98条规定“本宪法为国家的最高法规，与本宪法条款相违反的法律、命令、诏敕以及有关国务的其他行为的全部或一部，一律无效”。加拿大宪法第52条规定，“加拿大宪法是加拿大的最高法律；任何法律如果不符合宪法的规定，其不符合的部分是不发生效力或者是无效的”。俄罗斯联邦宪法第4条第2款规定，“俄罗斯联邦宪法和联邦法律在俄罗斯联邦全境拥有至高无上的地位”；第15条第1款规定，“俄罗斯联邦宪法在俄罗斯全境具有最高法律效力、直接作用并适用。俄罗斯联邦所通过的法律和其他法律文件不得同俄罗斯联邦宪法相抵触”。
其次，在宪法中，尤其经常在宪法序言中确立自然法、社会契约、人民主权等原则，用以表明国家创立的由来、制宪的根本指导思想，这些原则往往成为解释公民权利条款的基础。[15]例如，美国宪法序言极其简洁，宣称的立法目的只有四项，其中即有“树立正义”、“增进全民福利”的内容。日本宪法序言规定，“国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受。这是人类普遍的原理，本宪法即以此原理为根据。凡与此相反的一切宪法、法律、法令和诏敕，我们均将排除之”。俄罗斯联邦宪法则在其序言中提到了“确认人的权利和自由、公民和睦与和谐”、“善良与正义的信念”、“是国际社会的一部分”，并在第45条第2款中规定，“每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利和自由” ，承认公民有对基本权利予以私力救济的自然权利。
再次，宪法中确立公民基本权利的基础性地位，有的规定了其地位永久而不可侵犯，有的规定了基本权利的基本内容不得受侵害，有的则直接宣告某些基本权利属宪法保留内容，不得受到任何限制。例如，日本宪法第11条规定，“国民享有的一切基本人权不能受到妨碍。本宪法所保障的国民的基本人权，作为不可侵犯的永久权利，现在及将来均赋予国民”；第97条规定，“本宪法对日本国民所保障的基本人权，是人类为争取自由经过多年努力的结果，这种权利已于过去几经考验，被确信为现在及将来国民之不可侵犯之永久权利”。德国基本法第1条即宣告“人的尊严不可侵犯。尊重和保护人的尊严是全部国家权力的义务”，规定了宪法所列的基本权利“作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机构承担义务”；第19条在规定对基本权利予以限制的法律保留原则的同时，规定“基本权利的基本内容在任何情况下都不得受侵害”；第20条甚至规定，“所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗”，这里赋予了德国公民的反抗权。俄罗斯联邦宪法第16条规定，1．宪法本章（第一章 宪法制度基础）条款构成俄罗斯联邦宪法制度的基础，非经本宪法规定的程序不得修改。2．本宪法的其他任何条款均不得与俄罗斯联邦宪法制度基础相抵触；第56条第3款则明确规定了，“不应限制俄罗斯联邦宪法第20条、第21条、第23条（第1款）、第24条、第28条、第34条（第1款）、第40条（第1款）、第46—54条所规定的权利和自由”；第64条规定，宪法第二章“人和公民的权利与自由”条款“构成俄罗斯联邦个人法律地位的基础，非经本宪法规定的程序不得修改”。而美国宪法修正案第1条则更是开宗名义地规定了“国会不得立法条款”，规定国会不得就“确立宗教或禁止信教自由、剥夺人民言论或出版的自由、剥夺人民和平集会及向政府陈述救济的请愿权利” 。
值得关注的是，以上这些规定都是针对国家权力而言的，尤其针对的是立法权力，因为通过具体的立法对宪法基本权利予以克减的现象一则较为普遍，二则一旦发生这种情况对公民基本权利侵犯的后果将普遍而严重。洛克认为，议会立法权仅仅表明它代表人民的意志去发现法律，并不能说明它拥有压迫者的力量。[16]因此，宪法通过以上条款或其他类似条款的规定，确立了立法权同行政权、司法权一样是受限制的国家权力，立法权的行使必须遵守某些基本的原则、尊重基本的人权。虽然，在战争或紧急状态下，公民的某些权利或自由可以被克减，但生命权、免受奴役和酷刑等某些权利和自由不得被克减，更不能被取消。例如，1982年葡萄牙宪法第19条第4项就明确规定了，宣布戒严不能侵犯生命权、人格完整、个人身份、个人的公民资格与公民权利、刑法的非追溯性、被告人的抗辩权及信仰自由与宗教自由。
第四，宪法中规定了对宪法基本权利条款解释的原则，特别规定了对基本权利条款予以限制时应该采取最有利公民权利的方式，必须遵循法律保留原则。法律保留是依法行政原则的重要内容，它源于分权结构模式下的法治理念，即对民意机关的信任和对行政权力的恐惧，意指在特定领域的国家事项应保留由立法机构法律规定，行政权惟有依法律规定作为，它强调任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关通过的法律为准。例如，加拿大宪法第1条规定，“加拿大权利与自由宪章保障在宪章上开列的权利与自由，只服从在自由民主社会中能够确凿证明正当的并且由法律规定的合理限制”。德国基本法第19条规定了对基本权利予以限制的原则是“根据本基本法，某一基本权利可以受法律限制或依法予以限制，就此而言，这种法律必须普遍适用而不仅适用于个别情况。此外，这种法律必须列出基本权利，指出有关的条款”，并规定“基本权利的基本内容在任何情况下都不得受侵害”；第20条第3项规定，“立法权应服从宪法秩序；行政和司法权受法律和正义的制约”；此外，德国基本法中还通过两个条款规定了对自由进行限制的“法律保留原则”，第2条中规定，“个人的自由不可侵犯。只有根据法律才能侵害这些权利”；第104条第1款规定，“个人的自由只能受到正式法律的限制，并只能遵照正式法律中规定的方式受到限制”。另外，第10条第1款“邮政和电信秘密不可侵犯”条款中同样也规定了“这种权利只能依法予以限制”的法律保留原则。俄罗斯联邦宪法第55条规定了对宪法基本权利和自由予以限制的三项原则，“1．俄罗斯联邦宪法中列出的基本权利和自由不应作出否定或损害人和公民的其他普遍公认的权利和自由的解释。2．在俄罗斯联邦不得颁布废除或损害人和公民的权利和自由的法律。3．人和公民的权利和自由，只能在捍卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必须的限度内，由联邦法律予以限制”。
最后，宪法中规定对宪法未明文规定的公民基本权利事项的处理。英美法系国家宪法中一般作宪法未明文涉及的权利由人民保留的宣示，例如，美国宪法修正案第9条规定，“不得因本宪法列举某种权利，而认为人民所保留之其他权利可以被取消或忽视”；第10条规定，“本宪法所未授与合众国或未禁止各州行使之权力，皆由各州或人民保留之”。加拿大宪法第26条规定，“本宪章对于某些权利与自由的保障，不应解释为否定加拿大现存的任何其他权利或者自由的存在”。而大陆法系国家一般则在宪法中引入国际公约适用条款，有的国家甚至直接规定了国际公约优先宪法而适用。例如，日本宪法第98条第2款规定，“日本国缔结的条约及已确立的国际法规，必须诚实遵守之”。德国基本法第25条规定，“国际公法的一般规则是联邦法律的组成部分。它们的地位优于法律，并直接创制联邦境内居民的权利和义务”。荷兰宪法第66条规定，“如果国内法的适用与任何国际协定的规定相矛盾，则国内法在王国范围内不予执行，而不管国际协定的生效是在国内法之前或是之后”。
四、宪法中确立违宪审查制度
违宪审查制度是指根据宪法规定，拥有宪法解释权和宪法监督权的特定国家机关，依照一定的程序，审查和裁决一切法律、法令、命令和处分是否符合宪法；审查和裁决一切行为，包括立法行为、司法行为、行政行为及其他社会组织和个人的行为是否合乎宪法规定，以维护宪法权威，保证宪法全面实施的制度。[17]目前，世界上大部分国家都实行了违宪审查制度。违宪审查制度作为宪法最为重要的保障制度，是现代国家限制国家权力、保护公民权利的最有效的手段，对于忠实地实施宪法，维护宪法的权威，保障人权起到了巨大的作用。当前，违宪审查的模式主要有以下三种，大部分均通过宪法或宪法惯例予以确立。
1.由立法机关或最高国家权力机关行使违宪审查权。英国政治实践中奉行传统的“议会至上”原则，英国法院的组成和职能直接由议会决定，法院对议会负责，因此，法院不能审查议会立法的合宪性，议会的立法如果违宪，只能通过议会自己来修正或废止。追随英国模式的主要是前苏联及东欧国家，但在苏东剧变后，这些国家纷纷放弃了这一模式。由最高权力机关负责审查违宪固然有它的好处，即具有权威性，如它真能行之有效，则是最理想的一种方式。但是实践表明，除英国外，立法机关有效行使违宪审查的国家几乎没有。[18]
2.普通法院在进行具体诉讼案件的审理之际，作为解决案件之前提，在必要的限度内对所适用之法条进行违宪审查。美国通过建国初期的“马伯里诉麦迪逊案”确立了由普通法院通过普通司法程序，在对具体案件审理而附带性进行违宪审查的模式。美国的违宪审查制度对许多国家的宪法发展都产生了巨大的影响，不少国家纷纷效仿，例如，日本宪法规定：“最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院”。菲律宾宪法规定：“一切涉及条约、政府协定或法律合宪性的案件，应由最高法院全庭审讯和判决”。墨西哥宪法也规定最高法院有权审理“关于法律违宪的案件”。据统计，当前共有63个国家步美国后尘。[19]
3. 由特别设立的宪法法院，进行与具体诉讼毫无关系的抽象性违宪审查（即抽象性违宪审查制度）。这种审查模式的基本理念是：随着政治实践的发展，需要打破国家权力的传统分类，去寻找一种凌驾于行政权、立法权和司法权之上的一种新的制衡力量即第四种权力，去负责监督前三种权力，以确保它们在宪法的范围内运行。采取这种违宪审查模式的主要是一些原先采取议会审查违宪模式的欧洲大陆国家。由于立法监督模式存在着严重的不足，二战前，美国的“司法审查”制度及其对基本权利的保护，对于欧洲大陆一直有神话般的吸引力，许多国家都曾试验过美国司法审查制度，但结果却乏善可陈。立法监督模式的不足，在二战期间暴露无遗。二战后，欧洲大陆国家，如德国、意大利等国纷纷摒弃了“议会至上”的观念，改变了议会监督宪法的传统模式，宪法中纷纷确立了建立了适合大陆法系国家的由宪法法院进行违宪审查的制度。例如，德国基本法通过第93条确立了联邦宪法法院违宪审查的权力及其权限，并通过第100条“成文法与基本法相适应”条款规定了违宪审查的具体办法。实践证明，这一转变是成功的。 [20]
结语：
列宁指出，“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的”。[21]宪法是一国的根本大法，作为保障每个人权利的“社会契约”，宪法在规定大量的公民基本权利条款的同时，更需要建立有效的公民基本权利保障机制。戴雪认为，“承认个人自由权的存在并无丝毫的困难，亦无甚益处。其实在的困难乃在于如何使其实行保障”。[22]如果缺乏有效的保障措施，不论宪法规定得多么完善，这些基本权利条款终将沦为一纸空文。我国宪法明文规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，根据宪法，我国所选择的制度是迄今为止人类历史上最先进的制度，具有无比的优越性，而且人民享有广泛而充分的权利。但是，问题在于，至今我国尚未建立起完善的行宪、护宪机制，现实中大量公民宪法基本权利被侵犯的现象无法得到及时纠正。以上西方国家公民基本权利保障制度由于本身就规定在作为根本法的宪法中，具有至上性和权威性，对于保障宪法公民基本权利从“纸面上的权利”落实到“实际的权利”起了重要的作用。同时，对完善我国宪法公民权利保障制度有如下启示：
1.应当通过宪法在权力之间进行合理的分权。首先，要保障公民权利的实现，在权力配置上必须使政府的权力得到有效制约，防止权力过于集中。[23]其次，应当重视司法权对权力制约以及保障公民基本权利的作用，并通过在宪法中规定具体的、可操作的条款来保障司法独立。当前，我国宪法第126条以“列举排除”的方式确立了以“整体独立”为特征的“司法独立”条款，有别于为当代社会所公认的、作为现代西方各国宪法惯例所指的以法官个体独立为核心的司法独立，应当予以完善。[24]
2.应当在宪法中明文规定公民基本权利条款的直接适用性。我国当前司法体制中，法院的个案裁判中不适用宪法规范，实践中，如果公民宪法基本权利被侵犯，只要这种侵犯没有具体法律规定相关的法律责任，司法则无法过问。由于宪法不能进入司法领域中，就使得这一部分权利的争议不能得到有效的解决，这种状态的存在极大地损害了宪法的权威和尊严。学者认为，当前，我国已具备实现宪法基本权利直接效力的条件。[25]因此，维护人民主权、建设法治国家的角度出发，有必要在宪法中确立公民基本权利条款的直接适用性，在公民宪法基本权利受到侵犯但却没有具体的法律能给予有效的救济的时候，赋予公民宪法诉权，公民可以直接以宪法基本权利被侵犯为由，直接向法院提起诉讼。
3.应当在宪法中明确规定宪法解释的原则。当前，我国宪法是通过列举的方式来规定公民基本权利的，对于宪法中所未列举的但属于国际人权公约及世界各国宪法所普遍公认的属于公民基本权利的如迁徙自由、罢工自由等权利，在实践中不受宪法的保护。而且，对于宪法中所规定的公民基本权利，往往在具体的立法中被克减，典型的如宪法中的公民集会、游行、示威的权利以及请求国家赔偿的权利，在经过具体的立法限制后在实践中基本无法实现。因此，应当或在宪法中规定，宪法所未明文列举的权利皆由人民所保留，不应受到任何轻视，或规定对宪法未明文规定的公民基本权利事项，引入国际公约适用条款，以有效地保障公民的基本人权。同时，应当在宪法中确立对宪法基本权利限制的宪法保留和法律保留原则，规定一些基础的公民基本权利受宪法直接保护，不得受法律的限制，而其他的公民宪法基本权利虽可以受到法律的限制，但此处的法律仅指狭义的立法机关按照立法程序通过的规范性文件，行政立法不得限制基本人权。
4.应当在宪法中确立适合我国国情的、有具体程序保障的、切实可行的违宪审查制度。我国宪法第5条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。第67条规定由全国人大常委会负责解释宪法，监督宪法的实施。根据以上规定，当前我国宪法确立的违宪审查制度是最高国家权力机关的审查制，这一宪法监督模式，存在着违宪审查主体模糊不清、缺乏相应审查程序等缺陷，无论从理论上讲多么优越，但在实践中证明却难以有效地发挥作用，[26]因此，必须对之予以完善。

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[15]参见.陶涛.论宪法渊源[J].社会科学研究,2002(2).
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[19] [20]参见.李忠.宪法监督论[M].社会科学文献出版社,1999.35. 32-34.
财政部


关于全国财政系统贯彻落实《2010-2020年干部教育培训改革纲要》的实施意见

财办[2011]6号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），部内各司局、部属各事业单位，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：

　　为贯彻落实《2010-2020年干部教育培训改革纲要》（中办发[2010]18号），进一步提高财政干部教育培训科学化精细化管理水平，推动财政事业的科学发展和财政系统学习型机关建设，培养造就高素质财政干部队伍，结合财政干部教育培训工作实际，现提出以下意见：

　　一、充分认识财政干部教育培训改革的重要性和紧迫性

　　（一）财政干部教育培训是建设高素质财政干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，是加强财政部门执政能力建设和先进性建设的重要途径，是提高财政科学化精细化管理水平的重要保证，在推动财政事业的改革与发展中具有不可替代的地位和作用。

　　（二）多年来，各级财政部门高度重视干部教育培训工作，始终把干部教育培训作为财政改革与发展全局中的一项重要工作来抓，不断加大培训力度、提高培训质量、完善培训制度、健全培训机制、丰富培训类型、创新培训方式，初步形成了全方位、宽领域、立体式、开放型的财政干部教育培训体系。财政干部教育培训工作紧密围绕财政改革与发展及财政干部队伍实际深入推进，为用中国特色社会主义理论体系武装广大财政干部作出了积极贡献，为推动财政改革、促进经济发展提供了有力支撑，为提高广大财政干部的素质和能力发挥了重要作用。

　　（三）当前，世情、国情、党情都发生了深刻的变化，党的十七大作出了继续大规模培训干部、大幅度提高干部素质的重大决策，党的十七届四中、五中全会分别提出了建设马克思主义学习型政党和深入实施科教兴国及人才强国的战略任务，这些对财政干部教育培训工作提出了新的更高的要求。特别是随着财政改革与发展的不断深入以及财政干部教育培训需求的日益多样化和个性化，财政干部教育培训发展不均衡、针对性实效性不强、激励约束机制刚性不够、优质培训资源相对不足和干部学习内生动力不足等问题日益显现，不仅影响了财政干部教育培训质量的提高，更制约了财政干部教育培训工作的科学发展。各级财政部门必须进一步解放思想，把改革创新作为提高财政干部教育培训质量的不竭动力和保持财政干部教育培训工作生机活力的必由之路，着力破除制约财政干部教育培训科学发展的体制机制障碍，切实提高财政干部教育培训质量和效益，全面推进财政干部教育培训事业发展，努力构建有财政特色的干部教育培训新格局。

　　二、指导思想、基本原则和主要目标

　　（一）指导思想。

　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕推进学习型党组织和学习型机关建设，以完善财政干部教育培训体系为目标，以体制机制改革为重点，以提高培训质量为主线，不断提升财政干部教育培训科学化精细化水平，全面落实大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略任务，努力培养造就一支以德为先、德才兼备，政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的高素质财政干部队伍，为财政改革与发展提供坚强的人才保障和智力支持。

　　（二）基本原则。

　　——坚持服务大局，贯彻“二为”方针。适应经济社会发展需要，围绕财政中心工作，突出干部在学习培训中的主体地位，强化培训需求导向，真正做到财政改革发展需要什么就培训什么，干部成长缺什么就补什么，更好地贯彻财政干部教育培训工作“为财政科学发展服务、为财政干部健康成长服务”的方针。

　　——坚持改革创新，促进科学发展。在继承财政干部教育培训工作成功经验的基础上，把改革创新作为发展的力量源泉，以改革促动力释放，以创新促活力增强，不断改革创新培训理念、培训方式、培训管理、培训制度和培训手段，推动财政干部教育培训工作科学发展。

　　——坚持联系实际，注重培训实效。树立以解决实际问题为导向的培训理念，形成干部教育培训管理部门围绕财政中心工作实际办学、教师联系实际问题教学、学员带着实际问题求学的局面，并以是否解决实际问题作为评判培训成效的重要依据，提高财政干部教育培训的针对性实效性。

　　——坚持学用结合，严格培训考评。大力弘扬理论联系实际的马克思主义学风，认真研究解决财政干部教育培训中学用脱节的问题，为干部学习成效的转化提供平台，完善培训考核与评估，严格将干部的学习培训情况作为选拔任用干部的重要依据。

　　（三）主要目标。

　　到2020年，建立健全与建设马克思主义学习型政党要求相符合，与财政事业发展相适应，与财政干部人事制度改革相衔接，更加开放、更具活力、更有实效的财政干部教育培训体系。

　　——形成促进财政干部教育培训科学化，指导与服务相结合，财政系统干部教育培训工作均衡发展，培训格局合理规划，网络平台规范高效的培训管理机制。

　　——形成遵循干部成长规律和教育培训规律，以培训需求为导向，培训计划不断完善，培训渠道不断丰富，培训内容、方式不断创新，培训内生动力不断增强，培训评估更加完善的培训运行机制。

　　——形成适应财政科学发展新要求，培训工作人才队伍专业化，优秀培训师资充裕，培训课程、培训课题和教材体系完备，培训经费稳定增长的培训保障机制。

　　三、主要任务

　　（一）培训管理机制改革.

　　1.推进全国财政系统干部教育培训工作的均衡发展。全国财政干部教育培训工作要统筹规划、齐抓共管，各司其职、优势互补，协同配合、共同发展。各级财政干部教育培训管理部门要切实履行好整体规划、宏观指导、协调服务、督促检查、制度规范等职能。财政部及各省级财政干部教育培训管理部门要通过实地调研、工作研讨、经验交流等形式加强对下级财政干部教育培训工作的指导，及时研究解决培训工作中的薄弱环节和突出问题。要定期开展培训考核评估，将考评结果作为衡量财政干部教育培训工作开展情况的重要依据。要充分发挥各级财政部门中华会计函授学校的作用，大规模培训基层财政干部，逐步建立乡镇财政干部培训的长效机制。要加大对西部地区和少数民族地区的支持力度，满足重点地区、重点领域干部的特殊培训需求，推动全国财政干部教育培训工作的均衡发展。

　　2.完善财政干部教育培训格局的规划管理。在充分利用财政系统现有干部培训点开展培训的基础上，整合利用财政系统外其他各种优质培训资源，进一步把党校、行政学院、高等学校、科研院所和具备资质的社会培训机构纳入财政干部教育培训体系。要制定资质认证标准，对承担财政干部教育培训任务的社会培训机构进行资质认证。推行项目管理制度，采取直接委托、招投标等方式，引导培训机构公平参与、适度竞争，择优确定培训项目承担者，到2012年建立并完善委托培训合作机制，对委托培训项目进行监督与评估，确保培训的政治方向和教育质量。开辟干部党性锻炼和能力培训的直观、生动的社会实践课堂。坚持以我为主、为我所用、注重实效的方针，积极开发利用境外著名大学和培训机构等优质培训资源。

　　3.加强财政干部教育培训网络平台的全面建设。积极开展网络培训调研，加快网络培训硬件等基础设施建设，整合各省级财政部门现有网络培训资源，建立开放、兼容、共享的全国财政干部教育培训网络平台，到2013年基本建成功能完备、资源共享、规范高效的财政干部网络培训体系。充分利用财政干部教育培训网络平台和中华会计函授学校远程教育网络平台，大力推广在线学习和远程网络教育，扩大培训覆盖面，提高资源利用率。进一步完善财政干部教育培训管理信息系统，加快推进财政干部教育培训信息化管理进程。

　　（二）培训运行机制改革。

　　1.完善以培训需求调研为基础的培训计划生成机制。牢固树立按需培训理念，把需求调研作为培训计划生成的必经环节。财政干部教育培训管理部门要深入研究经济社会发展和财政改革对财政干部素质能力提出的新要求，组织专门力量，通过问卷调查、召开座谈会、主动走访等形式，开展广泛深入的需求调研，在此基础上拟定培训计划，提交党组会（或办公会）审定。拟定培训计划时要力求将组织需求、岗位需求和干部个人成长需求实现最优结合，以有效提高培训的针对性。建立培训计划执行的动态监测机制，定期对培训计划的执行情况进行统计分析，发现问题及时整改。要加强与各部门、各环节之间的协调配合，确保培训计划的有序进行。

　　2.建立组织调训为主、自主选学为辅的财政干部参训机制。要把财政改革对干部的要求与干部自身学习需求结合起来，既保证组织调训，又扩大自主选学。对政治理论、党性教育、党和国家重大战略部署等需要组织调训的，坚持实行组织调训。对主要领导干部、重点岗位干部以及需要点名调训的，实行点名调训。在组织调训的实施过程中，要加强统筹协调，解决多头调训、重复调训、多年不训的问题。在推行自主选学过程中，应提供足够的培训机构、培训形式、培训内容、培训师资、培训时间供干部自主选择，鼓励广大干部自愿参训。为提高自主选学质量，各级财政干部教育培训管理部门要适时开展试点工作，研究制定财政干部自主选学办法，力争在2013年全面推行财政干部自主选学工作。

　　3.健全培训内容方式更新机制。要紧扣财政中心工作，适应财政形势任务的发展变化，不断创新培训内容方式。推进培训内容改革，要着眼于提高财政干部素质和能力，不断完善理论教育、知识教育和党性教育体系。完善理论教育体系，要重点进行中国特色社会主义理论体系特别是科学发展观教育，进行党的路线方针政策和国家法律法规、党的历史、国情和形势教育，着力提高干部的思想政治素质。完善知识教育体系，要重点开展各类财政政策落实、财政制度改革所需的知识培训，着力提高财政干部科学化精细化管理的水平和实践工作能力。完善党性教育体系，要重点开展忠于党和人民、尽职尽责工作、培养高尚道德情操、拒腐防变的教育，着力培训广大财政干部的道德品行和精神境界。努力推进培训方式改革，要增强培训的吸引力和感染力，创新培训教学方法和培训形式。突出按类别开展培训，推广专题研究，改进讲授式教学，扩大研究式、案例式、体验式、模拟式教学比重。积极探索异地培训试点、挂职培训、分段式培训等培训模式。在分类培训中，要根据不同类别、不同层次、不同岗位干部素质能力模型，制定分类培训大纲，优化岗位培训方案。

　　4.强化财政干部培训动力增长机制。要健全完善财政干部学习培训考核评价机制和激励约束机制，充分激发广大财政干部教育培训的内生动力，提高教育培训的质量和效益。健全培训考核评价机制，要采取具体措施，加强对干部学习培训情况的考核评价，包括全面考核干部在培训中的学习态度、学习成果、学风等情况。要完善财政干部教育培训档案管理制度，力争在2012年实现干部教育培训档案电子化。将财政干部学习培训、考核情况如实记入干部教育培训信息库，并与干部人事档案库对接。建立培训情况公开查询制度，通过部门局域网或网络培训管理平台向干部所在单位及干部本人反馈培训任务完成情况。强化激励约束机制，要把干部学习培训情况作为对干部进行任职考察的重要内容，提拔担任县处级以上领导干部要达到《干部教育培训工作条例（试行）》（中发[2006]3号）规定的培训时间要求，确因特殊情况在提任前未达到要求的，须在提任后1年内完成培训，仍未完成的要延长试用期。要将述学评学考学活动与年度考核结合起来，学习培训考核不合格的干部年度考核不得确定为优秀等次。要把开展干部教育培训工作情况作为干部所在单位领导班子年度考核的重要内容。

　　5.健全培训质量评估机制。进一步加大培训评估力度，研究制定科学的培训评估管理办法，到2012年构建完善的财政干部教育培训评估体系。不断深化质量评估，对培训项目的前期准备过程（培训需求调研、教学准备等）、培训项目的实施过程（授课内容、培训形式方法、师资情况、组织管理、后勤保障等）和培训实施效果进行多角度、深层次、全过程评估。对不同的培训项目开展不同层级的评估。加强培训应用效果评估，充分促进培训成果转化，促进财政干部个人能力提升，推动财政改革与发展。高度重视评估结果的应用，进一步改进培训工作，达到以评促改、以评促建的目标。将对委托培训项目的评估结果，作为委托培训项目竞争择优的重要依据。

　　（三）培训保障机制改革。

　　1.强化师资队伍建设。要拓宽视野，从高等院校、科研院所、行政机关和基层单位选聘优秀教师充实师资队伍，当前尤其要从各基层单位深入挖掘，筛选具有丰富实践经验、能和业务理论融会贯通的干部充实师资队伍，到2012年建成全国财政系统干部教育培训师资共享平台。建立符合财政干部教育培训特点的师资考核评价体系，逐步完善培训师资准入和退出机制。实施培训者培训工程，有计划、分步骤地组织培训管理者，特别是青年骨干到境内外知名高校和上级干部教育培训管理部门进行学习进修，不断提升综合素质，提高培训组织管理能力。

　　2.加强培训课程、教材开发和课题研究。要加强财政干部教育培训课程、教材体系建设，实施精品培训课程和精品教材工程。2011年组建全国财政干部教育培训教材编审指导委员会，研究制定财政系统干部教育培训教材开发计划，探索创新培训课程和教材开发机制，大力开发案例教材，注重理论性与现实性相结合，提高培训课程的针对性和培训教材的实用性。要加大对财政工作和培训工作的调查研究和理论总结，及时研究财政工作和干部教育培训工作中出现的新情况、新问题。要改进培训课题研究机制，完善培训课题研究管理办法，规范课题申请、立项和评审工作，切实做好培训课题研究成果的推广与应用。

　　3.改革培训经费管理。各级财政部门要将培训经费列入年度预算，保证干部教育培训工作需要，实现经费合理增长。财政干部教育培训管理部门对本级财政干部教育培训经费实行归口管理。要建立健全财政干部教育培训专项经费制度，加强专项经费管理，完善经费“跟着项目走”的管理办法，探索单位与个人出资相结合的培训经费投入机制，促进经费向优质培训资源流动。加大干部教育培训经费使用监督检查力度，提高培训经费使用效益。

　　四、组织领导

　　各级财政部门要充分认识干部教育培训工作的重要性和紧迫性，把推动财政干部教育培训改革作为贯彻落实科学发展观，推进学习型机关建设，培养与造就高素质财政干部队伍的重要任务,切实抓紧抓好。

　　（一）落实领导责任。各级财政部门要把干部教育培训作为一把手工程，高度重视财政干部教育培训改革，切实把这项工作摆上重要议事日程，充分发挥领导作用，做到思想到位、组织到位、措施到位。成立干部教育培训工作领导小组，由财政部门主要领导担任领导小组组长，领导小组要加强调查研究，及时掌握情况，解决财政干部教育培训改革中的困难与问题，落实好相关改革任务和要求，加强对财政干部教育培训改革工作的沟通协调。

　　（二）分级有序推进。财政干部教育培训改革工作实行“统一领导、归口管理、分级负责、权责明确、协调配合”的管理体制，由财政部、省级和地市级财政部门分级负责。财政部负责指导推进全国财政系统干部教育培训改革工作，检查评估各省级财政部门干部教育培训改革工作成效。各省级财政部门负责推进本地区干部教育培训改革工作，检查评估各地市财政部门干部教育培训改革工作成效。地市级财政部门根据财政部及省级财政部门的具体要求，有计划地推进本地区、本单位的财政干部教育培训改革工作。

　　（三）制定工作方案。各级财政干部教育培训管理部门要发扬求真务实精神，结合本地区财政干部教育培训实际情况，将本实施意见确定的各项任务逐年分解到本单位年度工作计划中，把目标任务变成实实在在的工作方案和具体措施。工作方案要找准本地区财政干部教育培训工作存在的主要问题和不足，目标明确，措施具体，保障到位，确保各项工作任务真正落到实处。对改革过程中出现的新矛盾、新问题，要认真加强研究，深入分析总结，及时调整解决。

　　（四）加强考核监督。各级财政部门的干部教育培训工作领导小组要加强对本单位干部教育培训改革情况的督促检查，把握动态，评估成效，及时研究解决改革中出现的困难问题，定期向上级财政部门汇报改革工作开展成效，接受上级财政部门的检查评估，确保任务落实完成。财政部在2015年第一阶段工作结束后，组织开展中期检查和评估。到2020年底，全面检查评估并总结本实施意见的贯彻落实情况。各单位要把落实本实施意见与财政干部队伍建设有机结合，共同考核评价，保障财政干部教育培训改革取得实效。

　　各省级财政部门可根据本实施意见精神，制定相关的具体实施办法。

　　

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　财政部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年一月三十日