【摘要】民事虚假诉讼的日益增多，不仅严重侵害了利害关系人的合法权益，浪费了本就有限的司法资源，而且对我国的法律制度与司法权威提出了挑战。针对虚假诉讼的概念、特点和成因，应积极规制虚假诉讼，完善社会诚信体系建设和民事诉讼制度建设，充分利用民事、行政等方式处罚虚假诉讼，对于构成犯罪的要依法追究刑事责任。

　　民事诉讼本应当是公民、法人和其他组织维护自身合法权益和解决争端的重要方式。但是近年来，当事人利用我国法律制度的漏洞，为谋取不正当利益，意图通过人民法院“合法”的裁判获取非法利益而提起的虚假诉讼却呈现逐步多发态势。所谓民事虚假诉讼行为，“是指民事诉讼一方或多方当事人采取虚构法律关系、捏造案件事实、伪造变造证据等方法，通过提起民事诉讼、仲裁裁决、公证文书申请执行等方式，造成法院作出错误裁决或执行，进而谋取非法利益或实现非法目的的行为[1]。虚假诉讼的出现，不仅严重损害国家、集体和他人利益，而且严重损害了司法的权威性和公平正义理念，干扰了法院的正常工作秩序，并对法律的尊严发出了严峻的挑战。

　　一、虚假诉讼的主要特点

　　1、表象的合法性

　　虚假诉讼与正常民事诉讼相比，不论其产生条件、诉讼构造、基本内容还是裁判结果，都具有表象的一致性，换言之，虚假诉讼具有表象的合法性。

　　2、案件类型的集中性

　　民事诉讼类型案件繁多。但从虚假诉讼涉及的案件和领域分析，主要集中在民间借贷、婚产分割、企业破产和改制、房产拆迁、商标认定等领域。具体的案件类型包括：民间借贷案件；离婚案件一方当事人为被告的财产纠纷案件；已经资不抵债的企业、其他组织、自然人为被告的财产纠纷案件；改制中的国有、集体企业为被告的财产纠纷案件；拆迁区划范围内的自然人作为诉讼主体的分家析产、继承、房屋买卖合同纠纷案件；涉及驰名商标认定的案件。

　　在其中最为普遍的是因涉及离婚财产分割纠纷导致的以民间借贷为由提起的虚假诉讼案件。随着人民离婚观念的变化和社会经济的发展，现代社会离婚比较普遍，而离婚又不可避免存在分割夫妻共同财产的问题。民间借贷案件作为一种无因行为，其原因和行为可以分离，在法院进行审查时行为人一般不需要编造具体的借款事由以及证明该事由存在的客观证据，民间借贷案件的主要证据一般为借条或者欠条，行为人最容易伪造。因此人们一旦遇到离婚诉讼或遭遇离婚可能时，为在婚姻关系解除时分的更多的财产，往往首选与亲戚好友进行同谋以民间借贷为由进行虚假诉讼。此外比较普遍的还有因涉及房产拆迁安置导致的分家析产、房屋确权等纠纷。

　　3、当事人双方关系的特殊性

　　虚假诉讼的当事人要完成整个诉讼的过程，证据的形成、诉讼的进程都需要相互之间的配合来完成，因此原、被告双方的关系一般为近亲属、同学关系或者是生意上有合作关系的当事人，当事人双方往往在事前进行合谋，导致查处难度大。

　　4、抗辩过程的弱化性

　　抗辩过程的弱化形是指庭审中抗辩双方对抗性弱甚至不存在实质性对抗。抗辩过程的弱化形源于行为人事先恶意串通的对诉讼结果期望的实体指向的同一性。

　　二、虚假诉讼产生的原因

　　1、社会诚信的缺失

　　目前我国正处在社会主义初级阶段，个人利益的获得自我价值的实现已成为许多人价值取舍的唯一标准[2]，而且我国尚未建立起良好的诚信体系，部分公民的价值观、利益观发生严重的扭曲，虚假诉讼可能带来的巨大利益迎合了这种心理需求，导致虚假诉讼逐年增多。社会诚信的缺失是虚假诉讼发生的重要原因之一。

　　 2、法律规制的缺位

　　民事诉讼相关制度的缺陷为虚假诉讼提供了恣意的空间，包括第三人诉讼制度和证据审查制度等。

　　（1）第三人证据制度。虚假诉讼案件在大多数情形下是居于当事人之间的串通所致，一般不存在当事人申诉的可能。如想发现裁判错误，很大程度上依赖于与案件结果有利害关系人的控告和再审程序的启动。但我国现行民事诉讼法没有赋予被虚假诉讼侵害的案外人以提起诉讼和申请再审的权利，即根据现行的民事诉讼法的规定，被侵害的案外人无法主动进入正在进行的诉讼程序，也无法在诉讼结束后通过申请再审请求撤销生效判决。

　　（2）民事证据审查制度。虚假诉讼中，当事人为达到非法目的，往往在证据形式上尽可能地符合法律规定，加上对方一般也不会提出瑕疵，使证据的客观性被掩盖，躲过法官的合法性审查。有的当事人甚至不提交任何证据，而只是通过当庭自认的方式便达成调解协议，法官很难判断双方是否存在真实的民事关系。最高人民法院《关于民事民事诉讼证据的若干规定》第72条规定，一方当事人提出的证据，另一方当事人认可或者提出的相反证据不足以反驳，人民法院可以确认其证明力。可见民事诉讼证据自认规则不假限制的运用，无疑给虚假诉讼提供了条件和空间。

　　（3）缺乏相应的民事赔偿责任制度。我国现有的《民法通则》及其相关法律及其司法解释，对虚假诉讼受害的第三人是否可以对虚假诉讼行为造成的损害提起赔偿之诉以及赔偿的标准及范围都没有明确规定，这些情形的存在，造成司法实践中对虚假诉讼行为人的惩处方式和途径及力度严重不够，使虚假诉讼行为人的违法成本极低。

　　（4）对虚假诉讼者的惩罚不足以威慑虚假诉讼者。在司法实践中法院一般将虚假诉讼作为妨害民事诉讼的情形，通常采取的措施是采取罚款和司法拘留。[3]但是对有些当事人而言，被苛以最高额罚款和司法拘留15日，显然无法与虚假诉讼带来的所得相比。而我国现行刑法并没有将“虚假诉讼”入罪，不能对虚假诉讼行为人形成打击和威慑。

　　3、监督制度的缺失

　　由于检查机关对民事诉讼的监督是一种事后的监督，并且只有在当事人申诉的情况下才能启动监督程序，这种监督方式存在事后性和局限性，使得大量的虚假诉讼行为游离于检察机关的监督范围之外。

　　4、过分强调调解制度

　　根据民事诉讼法的规定，法院在调解中，既要尊重当事人的意思自治，又要分清是非。但在实践中，当前有些人民法院存在片面过分追求调解率，并以此作为考核法官的机制。法官在调解时往往只关注当事人是否自愿，而对案件事实本身不关注。因此，只要虚假诉讼的当事人自愿达成调解协议，在形式上并不违法的情况下，法官往往不会主动对案件背后隐藏的问题进行查明。

吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府令

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第110号

　　《吉林市人事争议仲裁办法》，已经1998年12月17日吉林市人民政府第11次常务会议讨论通过，现予发布，自1999年1月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市　长 王照环
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1998年12月21日


　　　　　　　　 吉林市人事争议仲裁办法

　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章 总　则　
　　第一条 为公正及时处理人事争议，保护单位和个人的合法权益，维护社会稳定，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市行政区域内人事争议的仲裁。
　　第三条 当事人在人事争议仲裁中的地位平等。
　　第四条 人事争议仲裁应当遵循及时、公平、合理的原则，以事实为依据，以法律为准绳。

　　　　　　　　　　　　　　　　第二章 仲裁机构
　　第五条 市和县（市）、区分别设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），负责处理人事争议的仲裁。
　　第六条 仲裁委员会由主任一人、副主任一至二人和委员若干 人组成。仲裁委员会主任由同级政府人事行政部门主要负责人担任，副主任、委员由同级人事部门的工作人员和有关部门的人员担任。
　　仲裁委员会组成人员人数必须是单数。
　　第七条 仲裁委员会下设办公室作为日常办事机构，设在同级人民政府人事行政部门，负责案件受理、仲裁文书送达、档案管理、仲裁费用的收取与管理等工作，承办仲裁委员会授权的其他事宜。
　　第八条 仲裁委员会处理人事争议案件，实行仲裁员、仲裁庭制度。仲裁庭由三名以上（含三名）的单数仲裁员组成，仲裁委员会指定一名仲裁员担任首席仲裁员；简单的人事争议案件，仲裁委员会可以指定一名仲裁员独任处理。
　　第九条 仲裁委员会可以聘任政府有关部门的人员、专家学者和律师为专职或兼职仲裁员。
　　兼职仲裁员与专职仲裁员在执行仲裁公务时享有同等权利。
　　兼职仲裁员进行仲裁活动时，所在单位要给予支持。

　　　　　　　　　　　　　　　　第三章 受案与管辖
　　第十条 仲裁委员会受理下列人事争议：
　　（一）国家行政机关面向社会公开招录公务员发生的争议；
　　（二）国家行政机关与工作人员之间在录用、调动及履行聘任合同中发生的争议；
　　（三）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同中发生的争议；
　　（四）企业单位与管理人员和专业技术人员之间在履行聘任合同或聘用合同中发生的争议；
　　（五）经政府所属人才交流机构实行人事代理并经合同鉴证机关履行人事合同鉴证中发生的人事争议；
　　（六）从外省、市引进专业技术人员发生的争议；
　　（七）法律、法规、规章规定的可以仲裁的其它争议。
　　第十一条 市仲裁委员会管辖下列人事争议案件：
　　（一）跨县（市）、区发生的人事争议案件；
　　（二）市直行政机关、市属企事业单位发生的人事争议案件；
　　（三）认为有必要受理和在本市有重大影响的人事争议案件；
　　（四）当事人工资关系或者当事人住所在本市的跨市人事争议案件，当事人协议申请在本市处理的；
　　（五）经当事人申请并经市人事仲裁机构受理的属县（市）、区人事仲裁机构管辖的人事争议案件；
　　（六）上级仲裁机关交办的人事争议案件。
　　第十二条 县（市）、区仲裁委员会管辖下列人事争议案件：
　　（一）县（市）、区属行政机关、企事业单位发生的人事争议案件；
　　（二）发生争议的当事人申请在当地仲裁的人事争议案件；
　　（三）上级仲裁机关交办的人事争议案件。
　　第十三条 市仲裁委员会认为有必要，可以受理县（市）、区仲裁委员会管辖的人事争议案件，也可以指定县（市）、区仲裁委员会处理属于市仲裁委员会管辖的案件。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章 当事人
　　第十四条 为保护自己合法权益申请仲裁的公民、法人或者其他组织是申请人；申请人同其发生人事争议的公民、法人或者其他组织是被申请人。申请人、被申请人为仲裁活动中的当事人。
　　第十五条 当事人可以委托他人作为代理人参与仲裁活动。委托他人代理的，必须向仲裁委员会提交由委托人签名盖章的授权委托书，委托书应当明确委托事项和权限。
　　第十六条 同当事人申请仲裁的案件有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加仲裁活动或者仲裁机关通知参加仲裁活动。

　　　　　　　　　　　　　　　　第五章 仲裁程序
　　第十七条 当事人应当在争议发生之日起60日内，以书面形式向本辖区仲裁委员会申请仲裁。因不可抗力超过仲裁规定时限的，仲裁委员会应当受理。
　　第十八条 当事人向仲裁委员会申请仲裁，应当递交申请书，并按照被申请人人数递交副本。
仲裁申请书应当载明下列事项：
　　（一）申请人的姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所；申请人是单位，则应写明单位的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；
　　被申请人的姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所；被申请人是单位，则应写明单位的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；
　　（二）仲裁请求的具体内容和所依据的事实、理由；
　　（三）证据和证据来源、证人姓名、住所及联系方式。
　　第十九条 仲裁委员会收到仲裁申请书后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。决定不予受理的，应当书面通知当事人，并说明不予受理的理由。决定受理的，应当在7日内将仲裁申请书副本送达被申请人并组成仲裁庭。
　　被申请人应当在收到仲裁申请书副本之日起15日内提交答辩书和有关证据。被申请人没有按时提交或者不提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行。
　　第二十条 仲裁庭处理人事争议应先进调解。在查事实、分清责任的基础上，促使当事人双方自愿达成协议。
　　第二十一条 调解达成协议的，仲裁庭应当根据协议内容制作调解书。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁庭成员签名，加盖仲裁委员会印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力。调解未达成协议或调解书送达前当事人反悔的，仲裁庭予以仲裁。
　　第二十二条 仲裁应当开庭进行。当事人协议不开庭，或者仲裁委员会认为不宜开庭的，可以书面仲裁。
　　第二十三条 决定开庭仲裁的，仲裁庭应当于开庭前5日内将开庭时间、地点等书面通知当事人。仲裁申请人经书面通知，无正当理由拒不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可视为撤回仲裁申请。被申请人经书面通知，无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可缺席仲裁。
　　第二十四条 当事人应当对自己的主张提供证据。
　　仲裁庭在处理案件过程中可以向有关单位查阅与案件有关的档案、资料，收集证据，可以向知情人调查。除法律、法规规定外，有关单位和个人不应拒绝。证据应当在开庭时出示，当事人可以质证。对调查中涉及国家秘密和个人隐私的，仲裁庭人员应当保密，并承担个人保密的义务、责任。
　　只有经过质证认定的事实，才可以作为仲裁的证据。
　　第二十五条 当事人在仲裁过程中有权进行辩论。辩论终结时，首席仲裁员或者独任仲裁员应当征询当事人的最后意见。
　　第二十六条 裁决应当按照多数仲裁员的意见作出，少数仲裁员的不同意见应如实记入笔录。仲裁庭不能形成多数意见时，裁决应当按照首席仲裁员的意见作出。
　　第二十七条 仲裁庭对重大的或者疑难的人事争议案件的处理，可以提交仲裁委员会讨论决定；仲裁委员会的决定，仲裁庭必须执行。
　　第二十八条 仲裁庭处理人事争议案件，一般应当在仲裁庭组成之日起60日内结案。案情复杂需延期的，经仲裁委员会批准的，可以适当延期，但是延长的期限不得超过30日。
　　第二十九条 仲裁庭应当在裁决作出后5日内制作裁决书。裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用的负担和裁决日期。裁决书由仲裁庭成员签名并加盖仲裁委员会的印章。
　　第三十条 当事人对裁决不服的，自收到裁决书之日起15日内，可以向当地人民法院起诉；逾期未起诉的，即发生法律效力。
　　第三十一条 有下列情形之一的仲裁员应当自行申请回避，当事人和代理人有权以口头或书面方式申请回避：
　　（一）是本案的当事人或者当事人代理人近亲属的；
　　（二）与本案有利害关系的；
　　（三）与本案当事人、代理人有其他关系，可能影响公正裁决的。
　　第三十二条 当事人申请仲裁人员回避，一般在争议开始审理前提出。但在审理过程中，当事人发现仲裁员与本争议有利害关系，也可以提出。
　　仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定，并通知当事人。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章 执行与监督
　　第三十三条 发生效力的调解书、裁决书当事人必须执行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以向当地人民法院申请强制执行。
　　第三十四条 当事人有证据证明裁决有下列情形之一的，可以自收到裁决书之日起10日内向作出裁决的仲裁委员会申请复议：
　　（一）仲裁庭的组成或者仲裁的程序是违反法定程序的；
　　（二）裁决所依据的证据是伪造的；
　　（三）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；
　　（四）仲裁员在仲裁该案时有受贿索贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。
　　仲裁委员会经审查核实已经发生效力的裁决，有前款规定情形之一的，应当另行组成仲裁庭重新仲裁。
　　复议期间，不影响原裁决的执行。
　　第三十五条 仲裁委员会主任对本委发生效力的调解仲裁裁决书，发现确有错误，需要重新仲裁的，应当提交仲裁委员会讨论决定，仲裁委员会决定重新仲裁的，应另行组成仲裁庭处理。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第七章 法律责任
　　第三十六条 当事人及有关人员在仲裁过程中有下列行为之一的，仲裁委员会可以予以批评教育，责令改正；情节严重的，由有关部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（一）干扰仲裁活动，阻碍仲裁工作人员执行公务的；
　　（二）拒绝提供有关文件、资料和其他证明材料的；
　　（三）提供虚假情况的；
　　（四）对仲裁工作人员、仲裁参加人、证人进行打击报复的。
　　第三十七条 仲裁工作人员在仲裁活动中徇私舞弊、收受贿赂、敲诈勒索、滥用职权、泄露秘密和个人隐私、侵犯当事人合法权益的，由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　第八章 附则
　　第三十八条 本办法由吉林市人事局组织实施。
　　第三十九条 本办法自一九九九年一月一日起施行。《吉林市人才流动争议仲裁暂行办法》（吉林市人民政府第9号令）即行废止。